REPORTAGEM

 
8 de junho 2017 - às 05:59

PLANEAMENTO DA EDUCAÇÃO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL: NOVAS ABORDAGENS E METODOLOGIAS DE “ANTECIPAÇÃO”

A ideia de uma Angola competitiva e com capacidade para criar emprego surge, necessariamente, associada à importância da aprendizagem ao longo da vida, à semelhança do que já tem ocorrido em outros contextos, alguns deles também avassalados por crises económicas e sociais, mais ao menos prolongadas. O objectivo deste artigo, nestas circunstâncias, é sensibilizar e lançar o debate público sobre como os sistemas de educação e de formação no país se devem adaptar para responder aos desafios das próximas décadas

 

Assim sendo, torna-se crucial, atribuir uma crescente centralidade às políticas e aos sistemas de educação e formação na estratégia de desenvolvimento nacional, dando relevância à importância quer da elevação dos níveis educacionais da população em geral quer da produção de qualificações e competências que são hoje críticas para o trabalho e para uma efectiva participação na economia, nomeadamente nos segmentos baseados no conhecimento (EbC). Trata-se, efectivamente, de uma condição fundamental para que seja possível afirmar um novo modelo de crescimento e de competitividade sem pesados custos de emprego e de coesão social. Indivíduos mais e melhor qualificados são uma garantia absolutamente crucial para a elevação das taxas de emprego em Angola e para a redução dos riscos de exclusão social.

Neste quadro de crescente pressão sobre os sistemas de educação e formação, o reforço do seu planeamento estratégico parece inevitável e deve (re)ganhar novamente, uma maior atenção por parte de decisores políticos e académicos.

As preocupações sobre que qualificações e que competências formar para além da generalização e da elevação da escolaridade são hoje evidentes e respondem, de certo modo, à constatação de que as economias mais avançadas ou as que efectivamente, nos últimos anos, se posicionaram na esfera internacional de modo altamente competitivo (como são exemplos, a nível europeu, a Irlanda ou a Finlândia) terão feito sérios e certeiros investimentos em educação e formação e em estreita articulação com as suas políticas industriais e de inovação.

No entanto, se bem que se trate de uma capacidade valiosa do ponto de vista da concepção de políticas e da afectação das despesas públicas, num contexto de crescente afirmação da importância do conhecimento, é também altamente questionável num contexto de mudança estrutural intensa. Na emergente economia baseada no conhecimento, a predictibilidade das necessidades de qualificações e competências decrescerá rapidamente. As políticas de educação e de formação baseadas em resultados certos têm que ser substituídas por políticas focalizadas na qualidade dos processos de aprendizagem e nas capacidades de aprendizagem dos indivíduos. As competências relacionadas com o trabalho (workrelated skills) ganharão importância sobre as competências para o trabalho (work skills).

É sob este ponto de vista que importa equacionar, por um lado, os novos requisitos que hoje se colocam, atirando para o centro da discussão a crescente qualificação e a necessidade de novas competências exigíveis à generalidade dos indivíduos e, por outro lado, os instrumentos e as metodologias que têm procurado trazer para a formação de políticas públicas, neste domínio, os contributos das metodologias de “antecipação”. Estes enquadram-se igualmente numa nova concepção de política pública que, afastando-se da típica e muito criticada lógica de planeamento central, incorpora, no entanto, o futuro e a flexibilidade na sua própria concepção e dinâmica de acção.

Mais e novas competências e aprendizagem ao longo da vida. Um pouco por todo o lado emergem preocupações reforçadas com o papel da educação e da formação mais notório quando se procura a transição dos países para uma mais competitiva e dinâmica economia baseada no conhecimento do mundo. Avolumam-se as considerações sobre os sistemas de educação e formação em que necessitariam de se adaptar aos requisitos da sociedade do conhecimento e providenciar oportunidades de aprendizagem e de formação à medida de diferentes públicos-alvo em diferentes estádios das suas vidas. Esta seria uma das condições fundamentais à concretização da aprendizagem ao longo da vida.

A promoção do crescimento e do emprego e os novos ciclos de programação estratégica devem incluir o “alargar e reforçar o investimento em capital humano” e o “adaptar os sistemas de educação e formação às novas exigências em matéria de competências”. 

Nestas orientações, deve-se destacar a importância dos processos de reforma já em curso independentemente da intensidade e velocidade mas que, no essencial, visem garantir a elevação dos níveis de educação de grande parte da população e o acesso à aprendizagem ao longo da vida. Mas qualificar para o trabalho numa economia cada vez mais baseada no conhecimento e na inovação pressupõe que se definam objectivos para a aprendizagem ao longo da vida não apenas em termos de níveis educacionais mas também em termos de novos perfis profissionais e competências.

E esta é, de facto, uma mudança qualitativa fundamental que deverá ser tão prioritária como as estratégias que apostam na generalização e na elevação dos níveis educativos. Qualificar os indivíduos, para além da sua escolaridade de base, em qualquer fase da sua vida activa, em quê, é uma questão fundamental para o planeamento estratégico da provisão (e do financiamento) da educação e da formação que deve ser também (mas, não apenas) equacionada em estreita articulação com o desenvolvimento competitivo da economia e com a política de inovação.

Por seu turno, esta preocupação responde também ao sentido da mudança estrutural em curso. Não apenas é notória uma acentuada e crescente preferência pelos mais qualificados (em parte explicada pela natureza skill-biased da tecnologia) porque estes detêm competências gerais para lidar com conhecimento codificado e podem ser agentes fundamentais na geração do próprio conhecimento, como também este upskilling reflecte o sentido da recomposição sectorial - maior crescimento dos sectores industriais (de alta tecnologia) e dos sectores de serviços intensivos em conhecimento - e o da recomposição profissional que se verifica no seio dos vários sectores, mesmo dos mais tradicionais, onde o emprego nas profissões white-collar high-skilled demonstra um crescimento mais elevado. Neste sentido, haverá cada vez menos emprego para os menos qualificados.

Existe também um consenso crescente de que a educação ao nível do secundário se tornou o mínimo necessário (plataforma de aprendizagem) para uma “transição” mais facilitada e em melhores condições para o mundo do trabalho à qual acresce a importância das competências pessoais e sociais para lidar com as actuais características do trabalho e da vida. Identificam-se oito competências-chave essenciais: capacidade de comunicação na língua materna; capacidade de comunicação numa língua estrangeira; literacia matemática e competências básicas em ciência e tecnologia; competências em tecnologias de informação; capacidade para aprender a aprender; competências interpessoais e cívicas; capacidade de empreendorismo; sensibilidade cultural. Segundo alguns autores, parece existir um conjunto de competências, as chamadas “soft skills”, “generic skills” ou “workplace competencies”, que permitem compreender e antecipar a mudança, uma capacidade absolutamente vital para os indivíduos e para as empresas na economia baseada no conhecimento.

Deste ponto de vista, o planeamento da educação e da formação defronta-se agora com dificuldades que não existiam ou estavam minorizadas em contextos mais estáveis como os que caracterizaram as décadas de 60 e 70, épocas de “ouro” no desenvolvimento dos sistemas de planeamento e dos métodos de previsão em vários campos da economia e da gestão. Num contexto de novas e mais competências que são necessárias à generalidade dos indivíduos e ao longo de toda a sua vida activa, a resposta educativa e formativa tem de ser completamente reequacionada. A estratégia da aprendizagem ao longo da vida resulta claramente deste desafio e revela bem as mudanças em curso nos próprios sistemas e políticas de educação e formação:

• a educação e a formação inicial devem garantir uma plataforma mínima de aprendizagem;

• indivíduos e empresas têm um papel crucial nesta aprendizagem;

• a identificação, a avaliação e o reconhecimento do conhecimento adquirido via não formal e informal é, então, fundamental;

A abordagem do planeamento da mão-de-obra que consistia num exercício de previsão das qualificações necessárias para alcançar objectivos de crescimento económico para vários países, para um período medido em décadas, foi posta em causa, na década de 70, por duas correntes: uma que resultou de um projecto que visava avaliar a fiabilidade destas previsões e que terá identificado erros de previsão muito elevados; outra que derivou da teoria do capital humano e da economia da educação. Estas geraram evidências empíricas que mostravam que muitos países deveriam priorizar mais a educação básica e generalista do que a “educação de especialistas” ou a produção de mão-de-obra altamente qualificada que tipicamente emergiam da aplicação dos modelos de previsão de mão-de-obra e das suas recomendações.

Hoje, o próprio termo “forecasting” está a ser utilizado no seio do debate europeu sobre estes métodos como “análise através de cenários” ou “estratégias de antecipação” independentemente dos campos de aplicação ou do facto de serem utilizados métodos quantitativos ou qualitativos, análises micro ou macro. Adicionalmente, forecasting tornouse num campo multidisciplinar não mais limitado a modelos estatísticos determinísticos ou à assumpção de comportamentos racionais de actores completamente informados. Na verdade, trata-se não apenas de equacionar o planeamento da oferta e procura de educação e de formação como também de ter em conta as especificidades do funcionamento dos mercados de trabalho, dos comportamentos dos indivíduos, das empresas e das instituições ou ainda das variáveis económicas enquadradas em dinâmicas de competição internacional.

No quadro 1 são visíveis as diferentes abordagens passíveis de se adoptarem para antecipar competências: uma, a abordagem tradicional, que envolve normalmente métodos quantitativos e formais assentes nos níveis educacionais e nas profissões; mais recentemente, métodos menos formais, mais qualitativos e com um maior enfoque em competências gerais têm sido desenvolvidos.   

Os métodos quantitativos (técnicas extrapolativas/mecanicistas; modelos econométricos/comportamentais; sondagens aos empregadores e skills audits), apesar das críticas, podem e são, de facto, uma ajuda preciosa (“early warning systems”) para os decisores definirem políticas de formação e emprego, em particular a nível nacional e sectorial, onde se têm verificado mais experiências. Regista-se, no entanto, a necessidade de desenvolver a complementaridade dos métodos quantitativos e qualitativos (recorrendose nomeadamente à técnica de Delphi, a entrevistas a peritos, a estudos de caso ou a focus groups) e de os aplicar quer a tipologias de competências (transversais a várias profissões), e não apenas a grupos profissionais, quer ao nível da região. 

Aliás, uma tendência para a regionalização da educação e da aprendizagem ao longo da vida tem vindo a ser evidente e até estimulada em diversos países no sentido do “competence building” necessário ao desenvolvimento de clusters de inovação ou de outro tipo de sistemas regionais de inovação. Nota-se um certo encorajamento para que clusters de actividades ou regiões assumam a sua própria identificação de necessidades de competências orientada para o futuro e definam as melhores políticas específicas de “competence building”. Estas são mais tipicamente abordagens bottom-up focalizadas em sectores particulares, regiões, profissões e grupos-alvo e que exigem já um esforço de networking entre os actores relevantes. Por trás de casos de sucesso de regiões e de clusters, encontraremos novos padrões de interacção entre procura e oferta de qualificações e competências.

Um balanço das experiências neste domínio, sobretudo a nível europeu, é fácil constatar que, de uma forma geral, a diversidade é enorme quer do ponto de vista do estádio de evolução dos países quer do ponto de vista das metodologias usadas.

Do ponto de vista do panorama das metodologias envolvidas, encontramos objectivos, abordagens e técnicas muito diversos que são parcialmente complementares e, nalguns casos, parcialmente substitutivos. Estes revelam diferentes horizontes de tempo e graus de representatividade ou de detalhe diversos. Os países com mais tradição neste tipo de metodologias são os que mais têm desenvolvido as abordagens quantitativas, alicerçadas em infraestruturas estatísticas tendencialmente mais sólidas e em vasta investigação na área (nomeadamente, na melhoria dos modelos econométricos utilizados) normalmente feita em estreita colaboração entre os gabinetes oficiais de estatística e as universidades.

Mais recentemente, é notória uma maior atenção e complementaridade com as abordagens qualitativas que conferem maior flexibilidade e especificidade aos dados, mais atenção e incorporação de novas realidades e ainda estimulam o networking entre actores relevantes facilitando a definição de estratégias de acção quer de natureza pública quer as que resultam do esforço privado colectivo. A incorporação de técnicas de forecasting nas abordagens qualitativas tem sido também mais visível o que, para além de melhorar a capacidade antecipativa da acção, traz uma adicionalidade muito importante para a formação de políticas públicas: a capacidade de “construção do futuro” a partir do envolvimento bottom-up dos actores com relevância na decisão e na acção.

No entanto, alguma análise comparativa recente que tem sido levada a cabo, por exemplo na Europa, demonstra que existem claramente duas grandes áreas de dificuldade:

• uma de âmbito metodológico, onde é notória alguma inadequação e incompatibilidade das fontes utilizadas e a própria inexistência de dados estatísticos suficientemente robustos ou trabalhados neste sentido. Também a infraestrutura de pesquisa na área está ainda pouco desenvolvida;

• outra que se prende com a utilidade do conhecimento produzido: quer a consciência da sua necessidade quer o apoio das políticas públicas e dos parceiros sociais são ainda insuficientes. Também a transferência destes resultados para a intervenção política e para a melhoria das práticas é ou pouco clara e pouco compreendida ou é manifestamente reduzida.

Esforços recentes, vão precisamente no sentido de melhorar a aplicação das metodologias de antecipação a (nível europeu) recorrendo à multidisciplinaridade das técnicas (quantitativas e qualitativas) e das abordagens (top-down e botton-up). O maior desafio, para além do metodológico, estará certamente em garantir a transferência destes resultados no desenvolvimento de políticas públicas que promovam, de uma forma integrada, inovação e “competence-building”.

Conclusões. Desenhar políticas de formação profissional quer a nível macro (nacional) quer a nível local não é uma questão de pensamento linear de dados de previsão para a provisão de cursos. Efectivamente antecipar necessidades de novas qualificações e competências, sendo cada vez mais imprescindível que as actividades de aprendizagem ao longo da vida são muitas vezes impedidas por falta de informação relevante e por falta de consciência da necessidade de novas competências, é também cada vez mais difícil. 

As dificuldades prendem-se, em primeiro lugar, com as metodologias a utilizar num contexto de complexidade e de mudança estrutural. Antecipar que qualificações e competências são necessárias ou desejáveis para o futuro implica incorporar várias noções de futuro – “futuro previsível”, “futuro inesperado” e “futuro imaginado” - na própria concepção da política e utilizar várias técnicas de exploração desse futuro – previsão (forecasting), cenarização e backcasting  - incorporando cada vez mais a capacidade de construir o futuro a partir das medidas que se tomem no presente. Por outro lado, as estatísticas oficiais, os modelos de previsão e os inquéritos do tipo “skills audits” a empregadores e a indivíduos, sendo a sua utilidade inquestionável, só muito raramente são capazes de detectar qualificações e competências emergentes. Têm de ser complementados com abordagens bottom-up focalizadas em sectores particulares, regiões, profissões ou grupos-alvo que requerem metodologias qualitativas e um profundo envolvimento de actores relevantes e de especialistas vários. Perdendo na comparabilidade dos dados ganham, no entanto, na riqueza e fiabilidade da informação e na efectiva capacidade de estimular a programação e a implementação de medidas de política conducentes ao futuro desejado.

Por fim, a transferência para o planeamento da educação e formação profissional é cada vez menos linear porque a própria política de educação e formação profissional deixou de se confinar a um público-alvo (jovem), a uma fase da vida (a da escolaridade / qualificação inicial) e a um contexto (provisão de cursos standard) e visa sobretudo incentivar a aprendizagem ao longo da vida de múltiplas competências, para todos e nos mais variados contextos. Deste ponto de vista, importará multiplicar esses contextos e certificar as competências assim adquiridas. Mesmo que um sistema de educação e de formação seja capaz de ganhar a flexibilidade e a responsiveness necessária para assegurar respostas formativas necessárias e renovadas, manter-se-á igualmente a questão da existência de procura e do matching entre essa procura e essa oferta. Ganha cada vez mais importância, na óptica do planeamento estratégico da educação e formação, não apenas saber em quê formar, mas também como diferenciar respostas atractivas para os diversos públicos-alvo e como efectivamente incentivar o investimento em formação por parte dos indivíduos e das empresas. 

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