SOCIEDADE

 
28 de junho 2016 - às 08:03

ELEMENTOS PARA A CONSTRUÇÃO DO ESTADO EM ÁFRICA: ENTRE A MODERNIDADE E A “TRADIÇÃO”

 

O desenvolvimento da economia e da tecnologia à escala global a que temos assistido nas últimas décadas favoreceu a divulgação do modo de vida e dos modelos ocidentais de organização da sociedade, bem como de aspirações a certos padrões de bem-estar, acessos a cuidados de saúde, educação, informação e liberdades (cívicas, políticas, económicas, sociais e culturais). 

Neste contexto, assistiu-se a uma reorganização e reafirmação de forças internacionais, que tem motivado formas de cooperação económicas, às quais os Estados não têm sido alheios mas cada vez mais sujeitos a uma compressão do seu papel tanto pela competição de entes estaduais de âmbito continentais (ou regionais) ou sub-continentais (ou sub-regionais), com desafios que ultrapassam as malhas do mercado e da actividade económica; como por entes de natureza não estaduais. 

Com efeito, mais do que ter motivado a formação de blocos capazes de unir esforços em prol do desenvolvimento económico, a globalização tem ajudado a criar e aprofundar mecanismos de integração económica e, em alguns casos, de integração ou, pelo menos, cooperação política. O certo é que tem sido mais fácil copiar ou inspirar-se em exemplos fora do Continente do que voltar-se para dentro para encontrar no passado e na riqueza dos nossos povos as pistas culturais para implementarmos o caminho do futuro. 

Com efeito, é sintomático que em África os modelos de construção jurídica tendam a inspirar-se nos pretensos modelos de maior “proximidade cultural”, i.e., os modelos adoptados – ou, de alguma forma herdados – pelas antigas potências coloniais europeias. Por exemplo, a experiência da integração europeia, materializado nas Comunidades Europeias e mais recentemente reorganizada na União Europeia é um exemplo paradigmático e mais avançado dessa realidade, tendo o seu sucesso sido fonte de inspiração para outras experiências, que ainda não lograram atingir o sucesso do modelo, europeu. De entre as experiências de integração económica sub-regional inspirada no modelo encontra-se a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (mais comummente conhecida pelo seu acrónimo inglês “SADC” ), que, espelhando o exemplo europeu, igualmente dispõe de uma instância judicial: Tribunal da SADC. 

Para além do nível institucional africano, o mesmo se foi assistindo um pouco ao nível da formação, organização e funcionamento dos Estados em África. Desde as Constituições, passando pelas fontes de Direito e pela organização burocrática dos Estados africanos, assistimos a uma “ocidentalização formal” do modelo de Estado (i.e., adoptação de modelos de inspiração ocidental, ou seja, os países da Europa ocidental e países norte-americanos de cultura e tradições da matriz judaico-cristã). 

Essa ocidentalização formal não deixa, no entanto, de confrontar-se com a prática e a realidade locais dos povos e culturas nativas (também ditas noutro contexto conotativo, indígenas).  Por exemplo, ao nível das fontes de Direito – que constituem uma componente essencial de formação e organização do Estado – várias Constituições africanas como, por exemplo, a Constituição da República de Angola conferem ao institucionalismo tradicional – à sua fonte normativa, o Costume e às suas instituições de poder, as autoridades tradicionais – um lugar de dignidade dentro de um pluralismo normativo já vigente ao nível da lei ordinária de forma assistemática e esparsa.  Ou seja, a nosso ver, os Estados africanos, através da Constituição confirmaram e conferiram estabilidade normativa à realidade normativo-antropo-sociológica das comunidades tradicionais, das suas fontes de Direito, das suas lideranças e demais instituições. Note-se que essas realidades antropo-sociológicas precedem o Estado e o Direito estadual, materializando-se nas respectivas sociedades como um Direito primário, tanto ao nível do Direito objectivo como dos próprios direitos subjectivos. 

Não obstante esse papel central em muitas sociedades africanas, o Direito Ancestral, enquanto objecto de estudo no Direito, tem merecido pouca atenção de uma perspectiva de conceptualização dogmática, i.e., do labor científico-jurídico, merecendo aqui e ali abordagens sectoriais e esparsas. O que não quer dizer que as questões que o mesmo suscita não mereçam atenção na teorização, interpretação e própria aplicação do Direito de origem estadual, como foram exemplos, no caso de Angola, os casos criminais julgados pelo Supremo Tribunal de Justiça em 2008.

Ora, se o Costume e o Direito Ancestral conseguiram encontrar o seu lugar no pináculo da “pirâmide jurídica” do Estado (passe o positivismo jurídico da expressão), i.e., nas diversas Constituições, não podem os africanos, em especial as escolas de Direito, deixar de indagar o lugar dos saberes antigos, consolidados no Costume na formação, ou ainda que seja, na mera informação e incitamento ao estudo pelo jurista, pelo futuro intérprete e pelo aplicador do Direito. Aliás, por cada um de nós e pela generalidade dos povos. 

Aliás, mesmo com a consagração ou confirmação constitucional, ainda há ilustres pensadores e juristas africanos e ocidentais com dúvidas quanto ao legítimo lugar do Costume na teoria das fontes de Direito. Acrescente-se: como se fosse mesmo necessária a confirmação da Constituição para que o jurista atenda à relevância do Direito consuetudinário. O certo é que as populações – os produtores e destinatários dessas normas – não têm dúvida. Veja-se a esse propósito a “prova de resistência” por que passou o Costume e as suas instituições durante e após o período colonial.

Com efeito, também aqui – no modo de fazer e manifestar o Direito às nossas sociedades e faculdades ainda subsiste um saber “da modernidade colonial” nos termos do qual o ensino das fontes do Direito é muito moldado nos resquícios do positivismo jurídico e no equívoco da identificação do Direito com o Estado, ou melhor dizendo, o mito de que o monopólio da produção jurídica pertence ao Estado. Abrindo parênteses, sempre se dirá também o conceito de Estado é moldado ou forjado em torno da ideia moderna de Estado com origem nas revoluções europeias (inglesa e francesa) e americana. Há, assim, uma moldura que opõe o moderno ao “antigo”; ao tradicional ou ancestral, como se este fosse uma antinomia gnosiológica, pertencente a um momento histórico que deve ser para sempre ignorado. 

Discordamos. A determinação do espaço de intervenção do direito consuetudinário e das suas instituições deve convocar a comunidade jurídica como um todo e, em particular, as Escolas de Direito africanas, a uma reflexão sobre os modos de manifestação e os efeitos práticos do costume, bem como sobre os modos de integração do direito consuetudinário no sistema de normas, já não falamos apenas da produção e manifestação, mas também na relevância, no âmbito, no fundamento, no limite de aplicação, e também na interpretação e integração de normas consuetudinárias. Trata-se, pois, de uma verdade dogmática em torno do Costume e do modo de pensar e sentir o Direito por parte de grande parte dos nossos povos. Há, pois, que redescobrir as estruturas de pensamento para além de uma racionalidade “purificada” pela modernidade ocidental(izada) de modo a apreender os saberes endógenos, a consciência do Direito e das estruturas institucionais africanas. 

Esse é o desafio dos Estados, povos, pensadores, professores e do ensino em África: como transmitir ao jurista as ferramentas analíticas que lhe permitam pré-compreender o Costume como parte integrante do Direito em África. Ou, em outras palavras, a nosso ver a compreensão integral dos ordenamentos jurídicos africanos pressupõe, num primeiro momento, a compreensão de todas as suas dimensões, incluindo o Direito Ancestral como parte da ordem jurídica plural. E como conciliar as estruturas de pensamento moderno com as “antigas” ou ancestrais, cujo lugar se encontra bem enraizados nas populações.

Enquanto manifestação social, o Direito Ancestral perpassa todo o território nacional, abrangendo e fazendo-se sentir mais nas populações rurais (e nómadas). A nosso ver, a importância do Direito Ancestral é clara e evidente. Se assim não fosse, a dignidade e os efeitos que dele decorrem não teriam merecido o reconhecimento constitucional.

Ainda assim, cumprindo o ónus da alegação, diremos que o Costume e as instituições ancestrais relevam por duas razões essenciais:

a) Por um lado, é um fenómeno social geograficamente difuso no país e do qual decorrem efeitos que merecem a tutela jurídica. Na verdade, o Costume rege todas as dimensões materiais da vida societária e pessoal dos seus destinatários, incluindo ramos tão diversos como a família (filiação, matrimónio, relações familiares), as sucessões, a prestação de bens e serviços comunitários (o que designamos por “Direito Administrativo”), as relações entre governantes e governados e entre as instituições comunitárias, as punições (o que designariamos por “Direito Penal”), bem como os aspectos que designamos por direito adjectivos ou processual/procedimental; 

b)Por outro lado, manifesta-se em áreas do Direito ou materializa-se em institutos jurídicos que se organizam e reflectem em bens essenciais. Estamos a falar de institutos civis como o casamento, a filiação, o património, a herança; ou em áreas do Direito como o direito punitivo (com especial ênfase no Direito a que geralmente denominamos Direito Penal); a administração, a gestão e a prestação de bens e serviços comunitários, nomeadamente e com grande relevância social, a gestão das terras comunitárias.

Ora, se o costume é o direito vivo, criado e aplicado nas comunidades, no novo quadro constitucional das fontes de Direito deixou de assistir ao jurista a faculdade de negar conhecer, interpretar e aplicar o Costume. O Costume enquanto parte integrante da ordem jurídica angolana e como fonte de relações retira ao jurista qualquer justificação para negar a aplicação da norma consuetudinária, seja esta invocada ou não pelas partes em causa. 

Colocados os dados, percebe-se que o processo de construção ou de reforma do Estado em África exige a compatibilização de elementos de um pós-colonialismo, da globalização do modelo ocidental e dos elementos pré-coloniais que persistem como realidades vividas das nossas sociedades. Esse legado histórico mas actuante nas nossas sociedades reclama uma maior troca de experiências e de conhecimento “virado para dentro” da realidade do Continente de modo a contribuir para a compreensão dos vários fenómenos que confluem ou defluem do Direito, do Estado e do poder político nas nossas sociedades.

Trata-se, pois, de assegurar que o primado do Estado de Direito seja vivido e sentido em toda a sua plenitude por todos os cidadãos africanos sem as contradições internas entre a estrutura formal resultante da ocidentalização e da necessidade de agregar o elemento de pertença africano de forma a permitir a sua plena realização enquanto pessoa humana, titular de todos os direitos.  Aliás, vistas as coisas, trata-se de modernizar o Estado em África sem um processo de soma nulo em que o elemento externo anule o elemento interno e por sua vez, aquele não é senão um marco formal de modelos inoperantes. 

 

:: O Direito Ancestral como elemento legitimador - Haverá uma constituição invisível pan-africana onde possamos apreender princípios de legitimidade mais enraizadas nos nossos povos? Antes de ensaiarmos um contributo de resposta, vejamos alguns pontos de ancoragem.

Tendo por base o estudo por nós realizado sobre o Direito ancestral em alguns países africanos e extrapolando, diríamos que o padrão de reconhecimento do Direito ancestral e sobre as autoridades tradicionais apresenta-se bifacetado: um lado apresenta-se com uma configuração pragmático-política e que tenta mediar a ligação entre uma intencionalidade geral e o desvendar da realidade social com a qual se confronta; o outro manifesta-se num arreigado conjunto de preconceitos relativos à realidade cultural, social e histórica para a qual olha. 

Estes dois lados revelam um continuum de ideias e de acções que revelam a tensão entre o nation building e o state building e a emergência da criação de condições de presença efectiva do Estado e de participação dos cidadãos no processo de vida comum.

O processo de construção e afirmação político-constitucional do Estado angolano, o State building, parece confirmar a tese do constitucionalista português Jorge Miranda quando afirma que o Estado unitário pode traduzir o desejo de fazer a unidade de regiões ou povos dispares através da centralização.

Parece, pois, que no caso de Angola, o poder constituinte angolano concebeu mais a centralização como forma de organização do poder do que como sistema de desdobramento ou pulverização de poderes, tendo prevalecido os factores e princípios políticos da «unidade na diversidade» e da «unidade nacional» invocados no Preâmbulo da Constituição para evitar o retomar de modelos de organização política que podiam não reforçar a pretendida unidade nacional. Ou seja, a Constituição angolana optou pelo binómio “unidade política/descentralização administrativa”, que o mesmo é dizer, “Estado unitário/administração descentralizada”. 

Tal prática recente contraria a prática generalizada dos países africanos ao tempo das independências que ao ignorar o costume no elenco de fontes de Direito, o legislador mais não fazia do que tentar ocultar a força normativa autónoma – e, por esse facto, sociologicamente actuante, não obstante o intento legislativo – tentando afastar o Direito «segregado da própria comunidade», escudado na perspectiva positivista de que só a lei é fonte de Direito por ser não só um exercício dos representantes do povo devidamente legitimados para criar o Direito como também o produto de um processo deliberativo e racional que traduz a vontade vinculativa e reguladora do povo. 

Tal perspectiva parece prima facie consentânea com a democracia liberal e justificada pela necessidade de centralização e fortalecimento do Estado. Diríamos que é uma visão típica e datada: coerente com a fase de afirmação e construção do Estado (state building).

Parece-nos, pois, que estamos a assistir a uma nova fase do state building em África. E para tal, tentemos apreender algumas coordenadas do que poderíamos ousar qualificar como um jus cogens africano ou os princípios transcendentais que devem inspirar um Estado que contenha elementos de apropriação pelos povos africanos; de onde resulte uma maior legitimidade e coerência entre o formal e o material.

Às nossas sociedades importa, por isso, não só conhecer as manifestações do Direito Ancestral, mas sobretudo compreender os seus fundamentos, conceitos e funcionamento. Importa ajustar os quadros dogmáticos clássicos a uma realidade normativa essencial à construção de uma sociedade plural e inclusiva. 

 O cidadão (urbano ou rural, titular ou não de cargos públicos) já não deve ignorar a realidade tradicional escudando-se na ignorância ou nas balizas e nos cânones do pensamento clássico de origem romano-germânica que aprendemos  nos “bancos” da Faculdade de Direito ou com os quais nos confrontamos no dia-a-dia ao ler as dezenas de diplomas que manifestam o Direito de cunho estadual. Reconheçamos: essa é uma visão e prática fruto do longo processo de aculturação colonial.

A preparação do cidadão africano para lidar com realidades novas pressupõe uma revolução metodológica fundada no reconhecimento da necessidade de conhecimento aprofundado de realidades jurídica e socialmente relevantes, que merecem a tutela do Direito. Negar esse conhecimento é, no fundo, negar o Direito e amputar ao jurista o acesso a instrumentos verdadeiramente essenciais para realizar o pleno das suas funções.

Não nos arrogamos a pretensão de esgotar o pensamento sobre o Direito Ancestral. Ansiamos apenas partilhar os conhecimentos que fomos adquirindo ao longo da nossa pesquisa académica pós-licenciada que aflorou o tema em sede de tese de mestrado, continuou através de artigos e conferências proferidas sobre o tema, tendo merecido um aprofundamento mais dedicado na nossa tese de Doutoramento em Direito e culminou com a lição em sede de provas para professor titular.

Esboço, por isso, alguns contributos  para a reflexão sobre os nossos contextos sociais e da relevância do Direito Ancestral, na esperança de que, também dessa forma e depois de reconhecido o seu lugar normativo, o costume venha a ter assento renovado na formação dogmática das Escolas de Direito. Trata-se de um apelo à renovação das nossas estruturas cognitivas e da necessidade de se associar o conhecimento do antigo à restruturação do moderno.

Como sustentámos na nossa dissertação de doutoramento, a grande diversidade cultural e étnica africana impede-nos de afirmar categoricamente a uniformidade de um Direito Ancestral. No entanto, atendendo às características relativamente homogéneas quanto à formação e manifestação do costume, e apesar de cada Direito Ancestral personificar a comunidade específica que o origina e, logo, maneiras diversas de pensar, sentir e viver o jurídico, cremos ser possível criar-se uma dogmática geral do Direito Ancestral em África.

Se propomos uma nova dogmática do Costume e o seu lugar nas escolas é porque estamos conscientes da necessidade de um ensino dedicado ao Direito Ancestral. Todavia, a nossa reflexão não está acabada, razão pela qual não asseveramos peremptoriamente a autonomia científica do ramo ou defendemos a criação de uma cadeira específica nos currículos. Propomos é que esse ensino seja incluído nas cadeiras que formam o cidadão nas suas variadas dimensões de actuação.

No entanto, afirmamos sem hesitação que as Escolas de Direito, sobretudo africanas, devem abrir lugar ao ensino do Direito Ancestral enquanto parte da ordem jurídica e como elemento fundamental para a compreensão de parte importante das realidades jurídica e social nacionais.  

Com efeito, o cidadão africano do séc. XXI não deve ser um cidadão ortodoxo produto de conhecimentos parcelares da sua sociedade, cultura ou História; nem, em particular, o jurista ser um mero cultor do silogismo jurídico, mas um profissional holístico que consiga apreender o pré-texto e o contexto para a apreensão e aplicação da norma, seja ela a estadual ou consuetudinária. Ou seja, a aplicação do Direito convoca mais um verdadeiro processo judicativo-decisório, i.e., eminentemente valorativo, do que um mero processo lógico do tipo “pesquisa Google” onde, de um lado, se colocam os dados e, do outro aparecem resultados baseados em meros logaritmos. 

Dada a variedade cultural do Direito Ancestral e às origens do nosso universo académico, seria também de considerar a possibilidade do estudo de campo, o que, a nosso ver enriquece de sobremaneira a apreensão teórica do ensino.

Nesta linha de raciocínio, o dito pluralismo jurídico será aqui chamado numa perspectiva pragmática. A vantagem da perspectiva pragmática é que ela é auto-limitadora: ao invés de intermináveis cogitações em torno do conceito, a perspectiva pragmática elege como centro de análise a própria realidade social plural.  Não se interessa pela abstracção conceptual porque dotado de uma ferramenta praxiológica, o estudo do Direito não será tanto a avaliação normativa dos “graus de desvio” das práticas legais de um modelo ideal de Direito ou sistema hipotético, mas sim o estudo das modalidades de produção, reprodução, inteligibilidade e compreensão, bem como os mecanismos, relações, estruturação e caracterização que resultam da comunicação do Direito estatal, no caso específico o Direito administrativo, com as outras realidades jurídicas sociais que, na verdade, existem e são adoptadas pelas pessoas. 

Trata-se, portanto, de uma abordagem descritiva (contextual, processual e relacional) e processual das relações pluri-normativas das ordens jurídicas em presença num contexto espácio-temporalmente circunscrito. Em síntese, o que se pretende verificar é de que forma essas ordens podem relacionar-se e que tipo de relações pode estabelecer-se entre elas.

A pluralidade jurídica, colocada neste prisma descritivo e processual, pressupõe o afastamento da ideia de que o pluralismo é uma característica intrínseca de um sistema jurídico. Pelo contrário, o pluralismo “aparece” em resultado de justaposições normativas numa mesma configuração espácio-temporal. Tendo um cariz processual, o conceito permite captar as dinâmicas relacionais, ao que nos interessa verticais, i.e., entre a ordem estatal e um espaço normativo infra-estatal, habilitando-nos a elaborar uma aproximação não valorativa mas meramente descritiva e pragmática. Não valorativa porque não nos interessa tanto a análise ou validade axiológica da questão. Interessa-nos, sim, a utilização de uma ferramenta interpretativa da coexistência de modus vivendi normativos e das relações que possam existir entre eles.

Do ponto de vista histórico, antropológico ou sociológico, as realidades sociais heterogéneas, compostas por “espaços sociais semi-autónomos”, não encerram em si autoridades, instituições e processos de criação do Direito, legítimo e válido, absolutamente autónomos em relação ao Estado. Esses espaços sociais semi-autónomos não deixam de ser permeáveis às influências recíprocas entre si.

Concluímos que na generalidade dos países africanos, a experiência colonial interferiu, por via directa ou indirecta, nas ordens social e jurídica, ditas tradicionais ou costumeiras, e em especial nas autoridades tradicionais e demais instituições de poder que as integravam antes da instituição do colonialismo. 

O grande desafio da actual fase de reorganização e consolidação do poder do Estado, do enquadramento dos poderes autónomos e da regulação do concurso da participação das diversas legitimidades sociais que vigoram no território de dado Estado, bem como das formas plurais de realização democrática e, em especial, a compreensão do poder tradicional autónomo, consiste em compreender os conceitos, estruturas e modos de representação e os procedimentos tradicionais para adaptá-los aos conceitos e práticas e estruturas do Estado de Direito moderno e aos princípios constitucionais que pautam a sua actuação e que garantem o exercício do seu poder. Há, pois, como que uma tarefa de resgate do modelo de Estado com base em elementos endógenos.

As tradições nas quais se baseiam as autoridades tradicionais foram estabelecidas em tempos ancestrais, “antes do início da História”. As tradições são pertença dos “ancestrais dos ancestrais” e, na sua essência, mantêm-se inalteradas. Donde, os modelos de organização política e administrativa tradicionais variam de comunidade para comunidade. 

A “tradicionalidade” das autoridades tradicionais é basicamente um predicado que só socialmente pode ser interpretado e “a nossa tradição” é aquilo que cada uma das comunidades deve aos seus ancestrais. Daí que a tradição seja legítima porque, e na medida em que, possa ser ligada aos ancestrais que criaram e tornaram possível a vida da comunidade. Trata-se, na realidade de uma ancestralidade, de uma realidade cujas origens quase que se confundem com as gêneses das organizações das comunidades políticas pré-coloniais em África. 

Partilhemos algumas observações que resultaram da nossa pesquisa. Para além do caso angolano, escolhemos  cinco países, nomeadamente, África do Sul, Botswana, Moçambique, Namíbia e Zâmbia que partilham uma herança de domínio estrangeiro sobre populações autóctones anteriores à chegada e à colonização de forças estrangeiras; comungam ainda de uma proximidade geográfica, económica e social no grande espaço que compõe a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (vulgo SADC).  

Não podemos deixar de notar ainda que para além dessas afinidades, estes países partilham também a herança ancestral dos povos bantus e seus descendentes, havendo até etnias transfronteiriças, resultantes da “régua e esquadro” da partilha e ocupação efectiva da Conferência de Berlim (1884-1985), como é, v.g., o caso dos herero que ocupam parte do norte da Namíbia e parte do Sul de Angola.

Assim, apesar de uma “macro-afinidade” antropológica, histórica e geográfica, os modelos reguladores de cada sistema reflectem as vivências e os percursos histórico-políticos, incluindo as diferentes experiências e influências dos modelos de domínio, o que mostra que, em última instância, o Direito é posto de modo puro, em que as normas não defluem umas das outras por raciocínio dedutivo, mas pelos fluxos e refluxos das experiências e escolhas sociais, políticas e históricas. 

As ordens jurídicas dos cinco países comungam ainda de uma proximidade geográfica, económica e social no grande espaço que compõe a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral. Para além disso, o pluralismo jurídico dessas cinco ordens jurídicas plurais resulta de uma herança histórica comum: em todas elas o processo histórico conduziu a uma partilha normativa entre o poder do Direito da potência colonial estrangeira e as organizações político-administrativas pré-existentes nas populações autóctones. 

O percurso histórico de cada um dos países permite encontrar afinidades: todos foram objecto de ocupação por forças coloniais que na sua chegada se confrontaram com a existência de comunidades locais, autóctones, com as quais tiveram de conviver, acomodando os diversos modelos de governo a essas estruturas. No entanto, essas afinidades não esgotam a realidade histórica que passou pelas conjunturas próprias da construção da identidade nacional tanto no período colonial como – e sobretudo – no período pós-independência.

Ou seja, independentemente dos modelos coloniais de ocupação e de governo – tendo os territórios de ocupação inglesa (África do Sul, Botswana e Namíbia) seguido o modelo da indirect ruling e Moçambique o modelo colonial português caracterizado pelo governo através de governadores locais e de acordo com uma estrutura teleológica assimilacionista – todas as ordens plurais resultam do “encontro da História” entre o modelo tradicional de governo, estribado nas tradições e no costume e os modelos coloniais, modernos, “racionais” e assentes na vontade legislativa dos órgãos do poder.

Em todas as ordens jurídicas referidas, o percurso histórico do poder tradicional sofreu os fluxos e influxos resultantes dos momentos históricos de ruptura, continuidade e reconciliação nacional, tendo sobrevivido à complacência dos poderes coloniais que, mais ou menos ostensivamente, as tentaram “domesticar” ou controlar, bem como aos excessos revolucionários que as tentaram eliminar. 

Destaca-se nesse campo, em todas as ordens analisadas, a tentativa de conciliação política entre o tradicional e o moderno através da integração das autoridades tradicionais nos modos de administração estadual. 

Essas aproximações resultam tanto de uma necessidade da Administração chegar mais eficazmente e afirmar-se perante as populações (state building), como de uma necessidade de construção, de conciliação nacional e de afirmação de identidades comuns (nation building) e não somente de uma vontade de manipulação das autoridades tradicionais por parte dos agentes de um Estado falhado ou fraco.

Quanto aos princípios fundamentais do Estado, o primeiro elemento comum ressalta a existência de constituições escritas em todas as ordens plurais referidas, que consagram Estados soberanos unitários, democráticos e republicanos. Ou seja:

a)Em cada um dos países, o Estado é configurado como unitário e representado pelos respectivos órgãos de soberania definidos pela Constituição;

b)Cada uma das ordens é caracterizada pela sua própria constituição estadual como um Estado assente na soberania popular, manifestada através do voto popular, regular e representativo do todo nacional; e

c)As constituições elegem como forma de governo a república, ficando, por isso, afastada a forma monárquica e/ou dinástica de acesso ao poder, visto que a ele só se acede através de eleições universais plurais.

Apesar dessas semelhanças normativas ao nível da estrutura do Estado e da organização dos poderes soberanos, cada uma das ordens configura internamente os termos da partilha da coexistência normativa entre o Estado e as autoridades tradicionais. 

Embora as fórmulas de reconhecimento variem de acordo com cada uma das ordens jurídicas, todas as ordens plurais resultam de um reconhecimento constitucional das instituições costumeiras, seja a título de Autoridades Tradicionais propriamente ditas (África do Sul, Moçambique) seja ainda, ou alternativamente, a título de reconhecimento da autoridade tradicional e de uma assembleia representativa das autoridades tradicionais (como no caso da Zâmbia), apenas de uma assembleia representativa das autoridades tradicionais (Botswana) ou ainda das instituições e do próprio costume (África do Sul, Namíbia). 

A fórmula de reconhecimento de Moçambique é revelada pelo mero reconhecimento da autoridade tradicional como uma emanação de um produto social próprio, remetendo para a lei ordinária a definição do “estatuto coexistencial” da autoridade tradicional.

Todas as ordens definem a autoridade tradicional. A definição cura, as mais das vezes, de qualificar o titular do cargo tanto por referência ao reconhecimento estadual como por referência aos elementos sociológicos ou antropológico próprios das populações de onde provêem. O elemento caracterizador tende a ser, ainda assim, o facto de esses titulares terem de ser reconhecidos oficialmente. 

No capítulo das competências observamos situações de ausência de núcleo constitucional de competências mínimas. Efectivamente, no Botswana e na Zâmbia as respectivas Constituições prescrevem um núcleo de competências para as assembleias representativas das autoridades tradicionais. A tendência revelada por todas as constituições é a de não garantirem um estatuto funcional mínimo às próprias autoridades, legitimando a lei ordinária a definir o respectivo quadro de competências. 

Quanto à tipologia das funções ordinárias, observa-se que, em comum, todas as ordens plurais acentuam as funções consultivas e de articulação, revelando um papel de “corpo intermédio” de natureza administrativa entre as populações rurais e as instituições do Estado ou mesmo as autarquias locais. No entanto, notamos que ao abrigo da Chiefs Act, na Zâmbia, são expressamente reconhecidas as funções das autoridades tradicionais consagradas pelo Direito Ancestral.

É ao nível da legislação ordinária que se consagram as formas de articulação, de participação e as competências administrativas: são consagradas essencialmente funções consultivas. Em termos mais substantivos, e com verdadeiro impacto na vida das populações, é o papel desempenhado pelas autoridades tradicionais relativas à gestão fundiária que, com maior ou menor latitude, todas as ordens estudadas contemplam. 

 

:: A endogeneização do Estado - Não sendo possível refundar o Estado enquanto organização de um poder político legitimado por um povo e assente num determinado território, resta a ideia de reforma. A reforma do Estado materializa uma ideia de Estado ou a sua reformulação salvaguardando não só a ordem interna como também a internacional. Ela visa, em última instância, calibrar os fins do Estado com os meios que lhes tão ao dispor e as expectativas do povo. Numa palavra: a reforma do Estado assenta na ideia de reconstrução dos fundamentos do Estado de acordo com uma ideia interna e globalizada de Estado; é no fundo, um pensar global e agir local (= a glocalização). A nossa premissa de reforma é a boa governação. 

Para efeitos do presente ensaio, consideramos Boa Governação como o exercício do poder pelos vários níveis de poder de forma efectiva, honesta, equitativa, transparente e responsável. Isto é, esta noção – meramente operacional – traduzirá um processo de tomada de decisões enformado por considerações éticos/finalistas, que permita a aplicação e gestão dos recursos de modo a responder às necessidades colectivas através de mecanismos, processos, relações e instituições mediante os quais os cidadãos e os grupos sociais articulam os seus interesses.

Como ideia estruturante, com capacitação do Estado queremos significar a criação de novas instituições ou reforço das instituições estatais existentes para que o Estado possa cumprir com eficácia as suas funções.

Como se percebe, os dois conceitos (Boa Governação e capacitação do Estado) estão intimamente ligados: por um lado, a Boa Governação é um processo motriz na determinação dos objectivos e práticas destinadas à eliminação da pobreza e ao desenvolvimento sustentável. Por outro lado, é necessário que o Estado se dote de instituições e práticas capazes de permiti-lo participar eficazmente na realização dos objectivos que lhe forem confiados.

De acordo com alguma doutrina sobre esta matéria, as cinco tarefas essenciais ao Estado, cujos objectivos consistam no desenvolvimento e na redução da pobreza, são as seguintes:

• Estabelecer o primado da lei;

• Manter um quadro político e macro-económico estável;

• Investir em serviços sociais básicos e infra-estruturas;

• Proteger as camadas sociais vulneráveis;

• Proteger o ambiente.

Mesmo após a (re)definição do papel do Estado, este não deverá ser o único fornecedor dos “bens públicos”, melhor designados por bens colectivos. Também os agentes privados, as empresas e a sociedade civil, devem participar com o Estado na tarefa de fornecer estes bens. 

Se conceptual ou matricialmente a ideia de boa governação não nos apresenta objecções, já ao nível da sua concretização e da institucionalização na ideia de Estado é que o processo se aventura mais difícil de uma implementação de acordo com um modelo “proto-tipado”, à la ocidental; é a esse nível que é necessário incorporar elementos endógenos.  Donde resulta que, no processo de escolhas sociais e (re)definição do papel do Estado, não se pode deixar de sublinhar que para além dos critérios de sucesso ou eficácia económica, outros critérios de ponderação ou elementos condicionantes devem consciente e racionalmente ser equacionados nas escolhas dos modelos de funções de que se deve dotar o Estado. Por exemplo, considerações de cultura, geografia, religiosos, bem-comum e escolhas político-sociais devem ser compreendidas e integradas nesses processos de escolhas colectivas.

Em síntese, a reforma do Estado assenta em três coordenadas que, como sustenta Francis Fukuyama na sua obra As origens da ordem política, originam e determinam a ordem política de uma sociedade: 

1.ª coordenada: a institucionalização do poder (enquanto organização e não enquanto pessoa ou grupo de pessoas) (= o Estado); 

2.ª coordenada: a existência de regras e princípios geralmente aplicáveis a todos, incluindo aos titulares do poder e da própria instituição que incorpora o poder (= primado do Direito); 

3.ª coordenada: sistemas de controlo do poder (= limitação do poder).

 

:: Em busca de um modelo pan-africano - Num contexto como o que vivemos, pergunta-se como (re)definir o papel do Estado em África e reforma-lo, para que seja – efectivamente – possível ao Estado implementar os objectivos de médio e longo prazos elegidos pelos governos sugrafados pelos seus povos? Haverá um “Santo Graal” de onde podemos beber a inspiração? 

Voltemos ao início deste ensaio. Empiricamente, conseguimos identificar uma tendência de “irmos buscar inspiração” nos modelos “culturalmente mais próximos”. Essa tendência assenta na aculturação do nosso modo de pensar, organizar e actuar no Estado de acordo com linhas predominantemente ocidentalizadas. É essa tendência que nos conduz a inspirações “para além do Continente” sem cuidarmos de encontrar dentro das nossas fronteiras os nossos “denominadores comuns”; os elementos que aproximam os nossos modos de criar e aplicar o Direito. Dito de outra forma: criamos pontes com o exterior antes de criarmos estradas no interior de África. 

Na nossa qualidade de cultor do Direito, elegemos o Direito como um instrumento poderoso de aproximação de instituições. Foi assim que a União Europeia aproximou 27 Estados-membros; é assim que as organizações internacionais aproximam os seus membros; é assim que as grandes corporações internacionais aproximam as suas jurisdições: criando uniformização jurídica através de pontos de convergência.

Importa assim pensar que factores comuns podemos catalogar dentro da tarefa de construção do Estado africano, tendo em conta os elementos estruturante: poder político, povo e território. Não é nosso intento discutir os modelos da forma como o Estado se organiza territorialmente (i.e., “forma de Estado”); nem a forma como o poder se organiza vis-à-vis os direitos dos cidadãos (i.e., “regime políticos”); ou mesmo como o Estado organiza o poder político pelos seus órgãos (i.e., “sistemas de governo”). Essa é uma segunda etapa, que não pode anteceder a da catalogação dos factores. Importa-nos para já responder à questão: Podemos reduzir esses factores a um agregador ou denominador comum?  

Seria tentador, responder afirmativamente e assentar o tal denominador numa pretensa civilização, como por exemplo Samuel Huntington, apelando a uma “civilização africana”, catalogá-la como uma das oito civilizações actuais e defini-la como “o maior agrupamento cultural de pessoas e o mais amplo nível de identidade cultural que distingue os seres humanos de outras espécies”. 

Parece-nos, no entanto, que tal resposta resulta de uma “abstração reducionista” e ignora o facto de – tal como outros particularismos do mundo – África é o terceiro continente mais extenso geograficamente (atrás da Ásia e da América) com cerca de 30 milhões de quilómetros quadrados, cobrindo 20,3 % da área total da terra firme do planeta. É o segundo continente mais populoso da Terra (atrás da Ásia) com cerca de um bilião de pessoas, representando cerca de um sétimo da população mundial, e que politicamente está organizado em 54 países independentes. 

Não nos parece possível reduzir o mosaico demográfico do continente a uma entidade cultural Africana. Ou seja, há factores sociais que impossibilitam a redução da diversidade a uma civilização. 

Veja-se a diversidade religiosa. Em África podemos identificar três grandes religiões: o Islão, que se manifesta sobretudo na África do Norte, mas é também professado por vários países africanos centrais; o cristianismo, professada em pontos esparsos do Continente; e as religiões africanas centradas no animismo, seguido em toda a África não islâmica. Para além das fusões ou práticas mistas que incorporam doses diferenciadas de mais de uma das religioões matriciais ou suas declinações. 

Outro elemento que contraria a “tentação reducionista” é a variedade linguística. Apesar de após o colonialismo a totalidade ou quase totalidade de países africanos ter adoptado como língua oficial ou veicular a língua da potencia colonizadora, de acordo com uma estimativa da UNESCO existem em África cerca de duas mil línguas indígenas.

Finalmente, importa considerar a existência de mais de 100 etnias na África, cada uma com sua cultura e dialeto próprios.

Face a este tecido sócio-demográfico, não nos parece de todo sensato afirmar a existência de uma realidade a que se possa designar como “civilização africana”. No entanto, as afinidades antropológicas, histórico-culturais, étnicas e sobretudo, geográfico-continentais permitem-nos falar em “afinidades africanas”. É, pois, nas afinidades africanas que devemos fundar o nosso posto de observação para encontrar fins e meios comuns ao desenvolvimento dos nossos Estados.  

Nessa perspectiva, podemos então apreender elementos pré-coloniais, do período de luta pelas independências e pós-coloniais onde podemos assentar uma construção dos modelos africanos de Estado.

Assim, ao nível continental conseguir identificar princípios que constam do Acto Constitutivo da Organização da Unidade Africana ou da sua sucessora, a União Africana. Esse acto consigna um Direito africano convencional e institucional e contém princípios de jus cogens africano como, ilustrativamente, o da integralidade territorial ou da não reversão das fronteiras territoriais fixadas aquando das independências. 

Anotando por exemplo sobre esse princípio, as afinidades africanas devem apontar para um princípio da “espongicidade” na aplicação do princípio. O que deve conduzir os Estados africanos a uma maior cooperação no âmbito do direito de circulação das pessoas, principalmente quando haja continuidades culturais ou étnicas separadas por descontinuidades políticas, i.e., quando aglomerados sócio-étnico-culturais foram separados por fronteiras políticas.

Ao nível regional, os blocos de integração económica têm actuado como instrumentos de uniformização do Direito, que permitem uma maior eficácia nas fases de integração económica. 

Também ao nível nacional, encontramos afinidades. Falamos como no modo de produção, manifestação e aplicação do Direito se encontra algumas afinidades não só ao nível das famílias de Direitos reconduzíveis às famílias ou matrizes europeias como as portuguesa, inglesa, francesa, a alemã, mas também as que tenham origem no Continente como a islâmica e as ancestrais. Afinidades que se podem encontrar no âmbito das fontes de Direito não escritas (usos e costumes) ou na forma de aplicar o Direito.

África tem sido uma construção predominada por influências externas. Parece-nos que os desígnios proclamados na União Africana justificam uma visão de projecto comum, orientada por regras e princípios de afinidades comuns, pensadas internamente no Continente. O desafio é encontrar os fios condutores do mosaico cultural africano. Estamos convencidos que a globalização apela a processos de legitimidade e de apropriação. 

Uma África aceite pelos povos africanos tem de partir da pertença desses povos e não de matrizes de pertença de povos com modos de estar, sentir e agir diferentes. Não pugnamos por uma apologia contra as influências externas; pugnamos sim por uma postura de adequação dos modelos às características comuns que vamos descobrindo nas afinidades culturais que nos caracterizam. Ou seja, o modelo de reforma do Estado em África deve ter em consideração as particularidades demográficas (variedades sócio e étnico culturais e linguísticas) das quais resultaram idiossincrasias próprias e comuns devido à espongicidade das fronteiras não físicas do Continente.

Enfim, ao reinvindicarmos este quase “neo-panafricanismo” não queremos de modo algum fazer um exercício de reducionismo a uma pretensa África identitária composta de elementos comuns ou identitários, mas sim congregar a elementos de afinidades de denominadores de comunicação que  permitam a construção de um futuro agregador virado para as necessidades e desígnios dos povos e dos Estados africanos. Este é o desafio que temos pela frente. 

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